A Szt. István-kori Mo.-ot az egyházmegyék (→katolikus egyházszervezet) és a →királyi vármegyék rendszere hálózta be. Az első 10 egyházmegye felállítása az államszervezéssel párhuzamosan történt. A középfokú világi igazgatás felhasználta az egyházi igazgatás bizonyos kereteit, az egyházmegyék pedig támaszkodhattak a királyi várak, igazgatási központok védelmére. Az egyházmegye alapfokú igazgatási egységei a →plébániák voltak; az esztergomi, majd a kalocsai főegyházmegyében összefogott egyházmegyéket a 11. sz. harmadik negyedében tagolták főesperességekre. Az egyházmegyék és a határterületeken később létrejött →missziós püspökségek száma és kiterjedése változó volt. Noha már I. István korától megfigyelhető a világi hatalomtól független →egyházi bíráskodásra való törekvés, az egyházi törvényhozás a kora középkori Mo.-on királyi funkció volt, I. László és Kálmán még saját elnökletével tartott nemzeti →zsinatokon szabályozta az egyházi javak és bevételek biztosítását, az egyházi reformok (pl. papi nőtlenség) bevezetését Mo.-on. A papság rendi jogállását az →Aranybulla rögzítette: biztosította adómentességét és azt a kiváltságot (privilegium fori), hogy az egyházi rend tagjai csak egyházi bíróság előtt foghatók perbe.
Az egyházmegyék rendszere Szt. István korában beilleszkedett a középszintű
világi igazgatási rendszerbe, a királyi vármegyék hálózatába. Az
igazságszolgáltatási és katonai feladatokat is ellátó vármegyék területébe a
nem királyi birtokok is beleszámítottak, az →ispán joghatósága alá tartozott –
a mentességet szerzetteket kivéve – mindenki, aki a →megye területén belül élt.
A megye fontos katonai-közigazgatási központja volt a →vár, de nem minden
királyi várhoz tartozó terület, →várispánság számított vármegyének. A várat
ellátó várnépet katonai-közigazgatási egységekre, századokra és tizedekre
osztották. A határvidéken és az erdős területeken a megyeszervezet sajátos
formái, a →határispánság és az erdőispánság jöttek létre. Az elsősorban katonai
feladatokat ellátó határispánságok, valamint a déli és nyugati határszakaszon
csak rövid ideig fennálló határőrkerületek (→határvédelem)
hamarosan beolvadtak a vármegyerendszerbe. A →gyepűelve 12–13. sz.-i megszállása,
a vármegyerendszerbe való betagozódása megszilárdította a közigazgatás
egységességét és a középkori Mo. határait.
A rendkívül nagy kiterjedésű erdélyi Fehér m. a gyulák korábbi uralmi
körzetén alapult. Ennek nagy hatalmú ispánjához a vajdai méltóság kapcsolódott.
A vajdaság nem önkormányzatot, hanem a központi hatalom képviseletét
jelentette, amely 1263-tól →Erdély valamennyi megyéjére kiterjedt. A 13. sz.
végén, a 14. sz. elején az →erdélyi vajdák szinte önálló territoriális hatalmat
építettek ki. Erdély, bár rendelkezett bizonyos közigazgatási és rendi
különállással, 1526-ig Mo. integráns része maradt. A középkori magyar →királyok
a déli határvidéket (a Szávától és a Dunától délre a 13–15. sz.-ban kialakított
határvédelmi övezetet) is különkormányzati egységekként kezelték, s IV. Béla
korában a →horvát-szlavón-dalmát báni terület mintájára →bánságoknak nevezték.
A bánság élén a mindenekelőtt katonai feladatot ellátó, a király által
kinevezett főméltóság, a →bán állt. A bánok, az erdélyi vajdákhoz hasonlóan, a
hozzájuk tartozó területeken, vármegyékben maguk nevezhették ki az ispánokat.
A szabad bíróválasztás kiváltsága és a katonáskodás sajátos szabályozása
képezte az alapját egyes idegen eredetű népcsoportok (→németek, →székelyek, →jászok,
→kunok, →lándzsásnemesek) bíráskodási, közigazgatási, katonai autonómiájának (→székek).
Egyes etnikumoknak sikerült az újkorig megőrizniük önkormányzatukat (a
legtovább, 1876-ig, az erdélyi szászoknak).
A →szabad királyi városok is kikerültek a vármegyék joghatósága alól, s
csak a királynak voltak alárendelve, rendi fejlődésük is erről az alapról
indult el. A hazai →városi jog a hospesjogból (→hospes) nőtt ki, kialakulása a
12–13. sz. fordulóján kezdődik. Az első városi szabadságrendszer,
a csak közvetve ismert székesfehérvári jog, majd az ebből kialakuló budai jog
is tartalmazta a →bíró és a városi tanács megválasztásának szabadságát. A
királytól kapott →kiváltságokon kívül ide tartoznak a →város mindennapi életét
szabályozó rendelkezések. A szabad királyi városok fellebbviteli fóruma a
királyi jelenlét bírósága volt, ahol ügyeikben a →tárnokmester ítélkezett.
A király állandó oklevél-kiállító irodája, a →kancellária III. Béla idején
alakult ki, aki 1181 táján reformot kezdeményezett az eléje kerülő ügyek írásos
intézésére. A főkancellár a 13–14. sz.-ban általában már püspöki méltóságot
töltött be, így az alkancellárra hárult a szakszerű adminisztráció vezetése. A
kancellária személyzete jegyzőkből és írnokokból állt, és mivel a jegyzők vezetője,
az →ítélőmester a bíráskodásban töltött be fontos szerepet, a kancellária
adminisztratív feladatainak irányítását a titkár (secretarius) végezte. A
királyi →kápolnaispán tisztségéből kiváló titkos kancellári méltóság az
udvarban külön →hiteleshelyet működtetve az 1320-as években oklevél-kiállító
szervvé vált.
Az Árpád-korban a bírósági fórumok mellett a poroszló működött közhitelű
személyként. Magánosok felkérésére a hiteles tanú szerepét töltötte be,
ugyanakkor hatósági megbízottként, mint a király, a megyésispán, a →nádor kiküldöttje
→határjárást, perbe idézést, birtokba iktatást végzett. A poroszlót a 13. sz.
végén a királyi ember (homo regius) váltotta fel, aki a hiteleshelyként működő
egyházi testület (→konvent és →káptalan) kiküldöttjével egyetemben (gyakran
azok ellenőrzése mellett) látott el bíráskodási és igazgatási feladatokat.
Mo.-on a közjegyzők a szentszéki bíráskodáson kívül általában nem rendelkeztek
hatáskörrel, a közjegyzői intézmény nem terjedt el, ezért a hiteleshelyek a 16.
sz. közepéig megőrizhették szerepüket. Mohács után a bevallásokat és más fontos
vagyonjogi aktusokat már a vármegyék előtt végezték, ahol ezekről a
jogcselekményekről a →nemesi megye a hiteleshelyekéhez hasonló teljes értékű →oklevelet
adott ki.
A 13. sz. második felének általános gyűléseit (→congregatio generalis) még
nem tarthatjuk törvényhozó →országgyűléseknek, hiszen ezeken a →nemesek csak
kérelemmel fordulhattak az uralkodóhoz. Noha az 1298-ban megtartott gyűlés már
kifejlett rendi országgyűlésnek tekinthető, a folyamat megtorpant az Anjouk
alatt, akik csak – a királyi tanácsra támaszkodó – saját törvényhozó szerepüket
ismerték el. A rendi-képviseleti állam kialakulásával csak a Hunyadiak alatt
válnak a rendszeresen összehívott országgyűlések teljes rendi gyűlésekké,
amelyeken 1445-től már a városok követei is részt vesznek. Az országgyűlés
szervezetét Mohács előtt még nem rögzítik törvények, csak az 1608. évi törvény
szabályozza a felső- és alsótábla szervezetét. A bárók és a főpapok rendszerint
névre szóló meghívót kaptak, a megyék és a városok testületekként, Szlavónia,
Horváto. és Erdély tartománygyűlései pedig oratorok útján képviseltethették
magukat. Az országgyűlés mellett a Mohács előtti Mo.-on a végrehajtó hatalmat
(a 13. sz. második felében szinte már állandó intézményként, az államigazgatás
legfelső szerveként működő) →királyi tanács látta el, amely interregnumok
idején „Magyarország lakosai”, a „Szent Korona” vagy „Magyarország közössége”
nevében kormányzott.
A magyar ~t meghatározó vármegyerendszer a 13. sz. elején a királyi birtokadományozások
következtében döntő változáson esett át. Mind több föld került ki a király
kezéből, mind többen szereztek mentességet az ispán joghatósága alól, a vár
elvesztette katonai funkcióját. A jogszolgáltatás nehézségekbe ütközött, a
kialakuló nemesség, a széthulló királyi vármegye területi-közigazgatási
kereteit felhasználva, királyi támogatással próbált meg olyan önkormányzatot
létrehozni, amely továbbra is keretül szolgál a jogbiztonságnak és a királyi
hatalom gyakorlásának. Ezt valósította meg a 13. sz. második felében kialakuló
nemesi megye, melyben a király által kinevezett megyésispán a királyi
szerviensek (nemesek) által választott →szolgabírákkal együtt gyakorolta a
hatalmat.
A nemesi megye állandó hatóságát eleinte az →alispán és a szolgabírák
alkották, akik az igazságszolgáltatás mellett ellátták a közösség, a megye
érdekképviseletét is. A mohácsi vész után, az államhatalmi szervek működésének
hiányosságait pótlandó, mind fontosabbá vált a nemesi megye területi igazgatási
szerepköre. Egyes nagyobb megyék a 16–17. sz.-ban már járásokra oszlottak, s
kialakultak a kisebb területi egységek, a kerületek is. A kerületi szolgabírák
közül a rangidős mint főszolgabíró az egész járás fölött állt, a többiek
alszolgabírókként irányították a közigazgatást. Az ő feladatuk volt a megye
rendeleteit kihirdetni, végrehajtásukról gondoskodni, majd a 18. sz.-ban
kialakult szolgabírói ítélőszékeken bizonyos esetekben bíráskodni is. Amikor a
Habsburgok – a →rendiség országos szervezeteit háttérbe szorítva – a rendi főméltóságokat
(nádor, →országbíró) betöltetlenül hagyták, megnőtt a megyei nemesi
önkormányzat súlya. A →főispánokat az 1545:33. tc. óta nem lehetett kötelezni
arra, hogy végrehajtassák a központi hatóság általuk törvénysértőnek ítélt
rendelkezéseit, így a megyék befolyásolhatták a →kormányszékek s
követutasítások révén az országgyűlés munkáját, a →törvényhozást is.
A protestantizmus térhódítását követően a ref. és az ev. egyház is
létrehozta saját igazgatási egységeit (→protestáns egyházszervezetek).
Alapegységük az egyházközség volt, ennek szervei a választott egyháztanács, a
lelkész, a ref. gondnok vagy ev. felügyelő és az egyházi adót fizető hívekből
álló közgyűlés. A reformált egyházak legnagyobb szervezeti egységeinek, az
egyházkerületeknek a vezetésében világiak is részt vettek mint főgondnokok. Mo.
ref. egyházkerületeit bizonyos történelmi előzmények után a második →Carolina
Resolutio (1734) állapította meg. Az egyházkerületek összességét mind a
ref., mind az ev. egyházban országos hatáskörű intézmények képviselték: zsinat,
konvent, főfelügyelő, ill. főgondnok. A prot. egyházak kisebb egyházigazgatási
egységei az esperesek vezette egyházmegyék (senioratusok) voltak. Az unit.-ok
egyházmegyéjének egyházkör lett a hivatalos elnevezése.
A hódoltság közigazgatása, katonai szervezete és pénzügyigazgatása a 16.
sz.-ban elsősorban a szandzsákok (livák) hálózatára épült. A szandzsák élén a
szandzsákbég (mir-i liva) állt, aki a tartományában birtokos szpáhik
parancsnoka volt, de őrködött a polgári igazgatás, a közrend és a gazdasági
élet felett is. Felettese a beglerbég (mir-i mirán) volt, aki a több
szandzsákból álló kormányzóságot: a vilájetet vagy beglerbégséget irányította.
A 16. sz. végéig Mo. megszállt területein két vilájetet alakítottak ki: a
budait (1541) és a temesvárit (1552). A 17. sz.-ban a török terjeszkedés nyomán
újabb vilájetek jöttek létre: az egri (1596), a kanizsai (1600), a váradi (1660)
és az (érsek)újvári (1663). A beglerbégek között a budai számított a
legrangosabbnak, a poszt birtokosai 1623-tól vezíri címet viseltek. A hódoltság
pénzügyeit és birtokgazdálkodását a vilájetközpontokban működő kincstartók
(defterdárok) irányították. A szandzsákokról időről időre összeírásokat
(deftereket) készíttettek, amelyek tartalmazták az adózásra képes lakosságot, a
befizetendő adókat, a szandzsák területén szolgálati birtokokhoz jutott
katonákat stb. A várőrségek létszámáról és a nekik kifizetett zsoldösszegekről
negyedévenként zsoldlajstromok készültek. A török területen a muszlim vallásjog
szerinti jog- és igazságszolgáltatás a kádinak nevezett bírók kezében volt,
akik egyúttal még számos más közigazgatási funkciót láttak el. Hitelesítették a
pénzügyi elszámolásokat, beszedték ún. rendkívüli hadiadókat, irányították a
hadsereg mozgósítását, élelemellátását, felügyelték az alapítványok és a céhek
munkáját, a piacfelügyelővel együtt megállapították és ellenőrizték az árakat,
a piacok működését, nyilvántartották az ingatlanokat, intézkedtek a hagyatéki
ügyekben, s mint a központi hatalom helyi szemei és fülei folyamatosan
tájékoztatták a Portát a közhangulatról és a főméltóságok viselt dolgairól.
Mo.-on a bírósági körzetek (kazá) és a szandzsákok határai gyakorta egybeestek,
a kádiságok száma (kb. 50) mégis messze felülmúlta a szandzsákokét. Az
oszmán-török igazgatás a városok és községek önkormányzatát, az igazgatásban
alkalmazott jogot meghagyta. A magyar lakosság igazságszolgáltatási ügyekben
általában csak akkor került az oszmán-török törvénykezés szervei elé, ha az ügy
a mohamedánok érdekeit is érintette. A falvakban a közbiztonságot, a parasztság
érdekképviseletét, önkormányzatát a jobbágyok önvédelmi szervezetei, a →parasztvármegyék
biztosították.
A Habsburg-uralom alá került országrészben az alkotmánybiztosítékokkal
garantált rendi-képviseleti monarchia maradt fenn. A Habsburg Birodalomhoz
tartozás csak a király személyén alapult, aki azonban a magyar törvények
értelmében volt köteles a végrehajtó hatalmat gyakorolni. Ha a rendiség
intézményeit (országgyűlés, nádor) háttérbe szorította, hatalmát a
kormányszékek segítségével is gyakorolhatta. E kormányszékek már csak a közös
pénz- és hadügyek miatt sem függetlenedhettek teljesen a birodalmi szervek
(Udvari Kamara, udvari tanács, titkos tanács, udvari kancellária, →Udvari
Haditanács) befolyásától. A Mohács előtti két központi végrehajtó szerv, a
királyi tanács (immár Magyar Tanácsként) és a kancellária ugyan fennmaradt a
Habsburg-Mo.-on is, de lassan elveszítették jelentőségüket. A pénzügyi
igazgatást és (egy ideig) az igazságügyet kivéve minden ügy a →helytartótanácshoz
tartozott, amely ezáltal a magyar törvényhatóságok felügyeleti szervéül
szolgált. A pénzügyi igazgatást, a befolyó jövedelmek kezelését a Pozsonyban
székelő Magyar Kamara (→kamara) végezte.
1687-ben, a török visszaszorítása után a Habsburgok megszállták Erdélyt, de
nem csatolták vissza a királysághoz. Erdély közjogi helyzetét a →Diploma Leopoldinumban
(1690) rendezték, s fejedelemségként (1733-tól a Partium maradékaival együtt),
majd 1765-től nagyfejedelemségként kormányozták. Továbbra is a királyi Mo.-tól
függetlenül működött az →erdélyi országgyűlés. A központi igazgatás ellátására
a Habsburgok Erdélyben is felállították a kormányszékeket (→Erdélyi Gubernium,
erdélyi kancellária), változatlanul fennmaradt azonban a vármegyei és széki
szervezet. A Rákóczi-szabadságharc perszonálunió formájában Erdélyt
visszakapcsolta Mo.-hoz, de meghagyta az Erdély különkormányzatát biztosító
erdélyi kancelláriát.
A töröktől visszafoglalt országrészekben a 18. sz.-ban újabb szabad, ill.
kiváltságos kerületek jöttek létre: a Hajdú kerület, a Jászkun kerület, a →16
szepesi város kerülete. Ezek, noha egy-egy megye területén belül helyezkedtek
el, független önkormányzattal rendelkeztek.
A magyar királyság déli és keleti határvidékén a Habsburg Birodalom a 16.
sz.-tól kezdve, de főként a török kiűzését követően külön katonai szervezetet
épített ki. A területet ezredek szerint osztották fel, és az Udvari Haditanács,
ill. katonai parancsnokok irányítása alá helyezték. Az első határőrszervezetet
Horváto. és Szlavónia maradék területein alakították ki a 16. sz. közepén, s
ezt a Horvát-szlavón-vend főkapitányságot bővítették 1699–1702 között kelet
felé. A →Katonai Határőrvidék főkapitánya (hasonlóan a dunántúli, bányavidéki
vagy alsó-mo.-i, a dunántúliból kivált győri főkapitányhoz) az Udvari
Haditanács alárendeltje volt, a végvárak parancsnokai felett a középfokú hatóság
szerepét töltötte be. Ekkor szervezték határőrvidékké a Maros és a Tisza
közötti területet, a pozsareváci béke (1718) után a Tisza és a Duna
torkolatvidékén fölállították a Sajkás kerületet, a Temes-vidék németek és
románok lakta részén a bánsági kerületet, a →Temesi bánságot. 1762–66 között
Erdélyben megszervezték a határőrvidéket. E területeken a helyi polgári
közigazgatást a falusi bíróknak megfelelő →kenézek látták el. Az erdélyi határőrvidék
területét csak 1851-ben, a délvidékét 1871 és 1875 között alakították át
vármegyékké.
A községi igazgatás élén a 17–18. sz.-ban a földesúr vagy gazdatisztje
által kinevezett (csak kisebb ügyekben ítélkező) bíró állt, aki hivatalviselése
alatt többnyire mentes volt a szolgáltatások alól. Az egész országra kiterjedően
→Mária Terézia úrbéri rendelete (1767) szabályozta először a községi
igazgatást. Az Urbárium igyekezett a falvakat erőteljesebben alárendelni
a nemesi megyének: esküdteket és jegyzőt a falu maga jelölhetett, de bírót csak
a földesúr jelöltjeiből lehetett választani. A falusi bíró tisztét Felső-Mo.-on
a →soltészok, a Határőrvidék és Erdély nemzetiségi területein a kenézek látták
el. Több, az egykori hódoltság területén levő községnek védelmi, rendészeti
céllal létrejött önvédelmi szervezetét, az ún. parasztvármegyét a 18. sz.-i
nemesi megyék vagy megszüntették, vagy falusi rendőrség formájában éltették
tovább.
Kiadások
Irodalom
Ember Győző, Az újkori magyar közigazgatás története
Mohácstól a török kiűzéséig, Bp., 1946; Csizmadia Andor, A magyar
közigazgatás fejlődése, Bp., 1976; Bak Borbála, Magyarország történeti
topográfiája, Bp., 1997.